近年来，“常外毒地”、“镉大米”等事件暴露了土壤安全问题的严重性，在引起公众广泛关注的同时，也让社会对“土十条”的出台充满期待。

5月31日，随着《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)的正式出台，大气、水、土壤这三大环境领域的污染防治行动计划终于完备。为土壤污染从调查到修复以及考核机制制定了一套比较完善的行动指南。

E20研究院执行院长薛涛接受中国经济时报记者采访时表示，“土十条”的出台使环境领域的污染防治行动计划完整，有利于环境污染治理的后续行动，虽然目标严苛，但是落地路径相对谨慎，未来土壤修复市场将缓慢开启。

业内人士认为，“土十条”为土壤污染治理做出顶层设计，将开启土壤修复行业发展新机遇，土壤修复市场空间有望加速打开。期待后续相关配套政策措施的出台和落实。

　　明确治理任务时间表

“土十条”提出三阶段工作目标，即到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制；到2030年，全国土壤环境质量稳中向好；到2050年，土壤环境质量全面改善。主要指标为，到2020年，受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上；到2030年，受污染耕地安全利用率达95%以上，污染地块安全利用率达到95%以上。

“‘土十条’的治理目标是三大行动计划中最具有挑战性的。”薛涛认为，相较于大气污染和水污染的治理，土壤污染的治理难度更大。“土十条”中涉及政府管理的内容多于产业承接的内容，这需要各部委间的协调，也包括一些对技术的摸索和经济性的限制。

对此，申万宏源研究发表文章分析道，“土十条”的工作目标和主要指标暗含治理难度偏高，安全利用相关细分空间广阔。从“土十条”给出的工作目标来看，参考中国2020年出现环境拐点的节奏，土壤污染的拐点会落后于环境拐点的到来。主要指标要求2020年以前，污染地块安全利用率达到 90%以上。注意到2014年的首次土壤普查结果显示全国土壤总点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为 11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。意味着大半中度及全部中度以下的污染土壤都要达标，“土十条”要求“2020年前轻度和中度污染耕地实现安全利用的面积达到4000万亩；重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草面积力争达到2000万亩”。可以预期生态修复、土壤风控、污染源治理等安全利用相关细分行业的市场空间将被进一步打开。

　　PPP模式难破资金难题

资金方面，土壤污染治理将充分发挥市场作用。在创新投融资机制方面，“土十条”中提出，通过政府和社会资本合作(PPP)模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治；加大政府购买服务力度，推动受污染耕地和以政府为责任主体的污染地块治理与修复；积极发展绿色金融，发挥政策性和开发性金融机构引导作用；鼓励符合条件的土壤污染治理与修复企业发行股票；有序开展重点行业企业环境污染强制责任保险试点。

“土十条”中提出，综合土壤污染类型、程度和区域代表性，针对典型受污染农用地、污染地块，分批实施200个土壤污染治理与修复技术应用试点项目，2020年底前完成。

PPP模式的推广加上试点项目的明确，有业内人士认为这将加速开启“十三五”土壤修复的蓝海市场。

对此，薛涛持谨慎态度，他认为，考虑到地方债务的控制需要，又由于水十条对黑臭水体治理的刚性要求，城市流域治理占了地方政府未来几年在环境修复领域负债型支出的大部分，因此，即使采用PPP模式，大型土壤修复项目在“十三五”期间仍不会很多。

　　土壤修复市场待缓慢开启

值得注意的是，在“土十条”的每项工作计划后面，都明确了牵头和参与的相关部委，同时要求地方各级人民政府落实。计划安排任务共涉及包括环保部、财政部、国土部、农业部、卫计委、发改委、工信部等共计36个部门。

此外，在多个防治计划中，京津冀、长三角、珠三角地区等重点地区都被要求率先完成，或者具有一定的先行试点优势。

薛涛认为，可以从产业视角、公众参与决策、央地关系和部委关系四个角度来解读“土十条”。

从产业视角来看，土壤治理领域很难建立有效的回报模式。商业模式会影响“土十条”的落地，环保领域水和土的修复都来自于地方财政的支付而没有污染主体，也经常找不到受益主体来付费(唯一的例外是土地价格高涨前提下的城市灰地)。而土壤污染涉及方方面面问题，在找到受益者付费模式或找到污染者来支付费用两方面难度不小，缺乏具体支付主体，政府的财力又十分有限，很难建立适合的商业模式，要想打开土壤治理市场困难不小。

从央地关系的视角来看，新环保法明确要求地方政府成为环境治理的责任主体。大气污染治理没有修复需求，因而不太涉及地方债务，而随后出台的“水十条”和“土十条”都与地方政府债务相关和融资能力息息相关。因为即便以PPP模式解决资金来源，这个钱需要用未来的财政收入来规划，因此要被纳入地方债务的管理。所以PPP解决的仅仅是融资渠道或者就是个筹资模式，并不是根本性的资金来源。通过地方投融资平台融资，或者是PPP融资，或者是地方财政直接投入，在修复领域，基本就这三种筹资模式。

此外，“土十条”的实施涉及到多个部委间的合作，多龙治土的现象需要各部门间协同解决。

从公众参与决策方面，在移动互联时代，公众号等自媒体的传播方式使公众参与政府治理，一方面是公众对环境问题的高度敏感，这对政府治理行为起到倒逼作用，另一方面是政府的自我调节，对信息公开方面建设的高度关注。本次“土十条”出台时间好像比坊间的期望略有提前，也许是近期的一些舆论事件的结果。

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