相比“十二五”规划，“十三五”规划(以下简称“规划”)关于房地产管理着墨确实不多，但更多地突出其民生属性。

首先，规划发展目标提出，就业、教育、社保、医疗和住房等公共服务体系更加健全和均等化；其次，规划提出，户籍人口城镇化率加快提高，深化住房制度改革，加大城镇棚户区改造。这意味着，未来住房将凸显其民生属性，房地产发展的空间也要在城镇化中挖掘。

规划以改革、创新、环境、民生、国家战略等五大主线，描绘出了建设小康社会的路线图。小康界定上，从此前强调GDP总量，转变为要求人均GDP。发展理念上，首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大基本理念，其中创新为首、着墨最多。改革则是确保创新的保障，住房制度改革是应有之义。新型城镇化既与住房制度改革密切相关，又是创新动力的核心要素。

规划一开始，首先对现阶段做了明确界定，即“十三五”是全面建成小康社会的决胜阶段，规划必须紧紧围绕实现这一奋斗目标来制定。城镇化是分享改革红利、实现小康的重要途径。按常住人口算，我国城镇化率已接近55%，但2013年户籍人口城镇化率仅35.9%，其中有2.5亿农民工已在城镇却没有户口。要实现小康，首先要让在城镇有稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。

因此，规划提出户籍人口城镇化率加快提高。一方面，该提法旨在让更多的非户籍居民成为户籍居民，享受户籍居民才能享受到的公共服务，主要包括子女教育、医疗养老和住房保障。在这里，住房是作为城镇基本公共服务的地位出现的。也就是说，在城镇常住的人群，有权利获得最基本的住房保障。另一方面，该提法旨在规避过去“土地城镇化”，实现“人的城镇化”。

“人的城镇化”最主要的标志，就是公共服务的均等化，这就绕不开财税体制改革。目前，增值税、企业所得税和营业税是我国三大税种，个人所得税占全国税收比重仅7%。因此，政府注重企业发展，有税收来源上的先天基础。从地方收入来看，营业税是地方税收收入中的大头(35%)，土地出让金是地方综合收入中的大头(50%左右)。因此，地方政府更关注企业、更关注房地产发展。

由“十八大”开启的新一轮财税改革，本质上是从过去几十年的“增长型”财政到“服务型”财政的巨大转变，也是国家治理现代化的标志。新一轮财税改革涉及中央和地方、政府和企业、部门间权利调整，涉及到税收法定、预算制度改革、税种转变(从间接税到直接税)、中央地方财权事权重划等。

在财税改革短期难见效的情况下，城镇化过程中的公共服务均等化，就需要渐进过渡。因此规划提出，“实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。”这意味着，外来常住人口通过入户实现市民化，即便不可能在“十三五”全部解决，但通过增加附属在居住证上的公共服务，渐进缩小户籍和非户籍居民之间的差别。因此，明确公共服务的内涵和外延后，居住证将成为“十三五”推进城镇化的重要途径。

同时，要激励地方提高外来人口入户比例，财税、土地政策调整是必须的。因此，规划提出“双挂钩”，即“财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩”。第一个挂钩，一方面在于中央与地方共同分担市民化的成本(中科院预测外来人口“本地化”的公共服务成本为13.1万元/人)，以体现“市民化”的正外部性特征；另一方面，以增加或减少转移支付，构建中央财政转移与地方政府吸纳外来人口“激励相容”的机制。

另外，“稳增长”和“促转型”将贯穿“十三五”，地方政府对于增加建设用地的惯性依赖仍旧存在。因此，第二个挂钩以吸纳多少农业转移人口落户数量，作为核批地方政府新增建设用地规模的一个参考指标，这是中短期内激励地方政府落实外来人口本地化政策的有效之举。同时，外来人口增加，将相应增加空间和用地需求。按目前城镇规划的惯例是，一个新增人口需要100平方米的建设用地。

在“十三五”期间，如果外来人口入户比例能够大幅度地提升，实现人口城镇化率从目前的35.9%提升到45%，将增加1.3亿城镇户籍人口，城镇户籍人口增幅为26.5%，而城市户籍总人口将达到6.3亿。这不仅能够有效地消化楼市待售库存，而且也将使得整体消费上一个台阶，对于“稳增长”来说意义重大。

外来人口在城市彻底安定下来以后，消费和投资将全部保留在城市，城市的集聚效应和规模效应将开始体现，不仅地方政府公共服务供给的成本被分摊，地方债务负担下降，而且以消费为主的内需在GDP中的占比将明显提升，地方政府的税收结构将彻底改观。同时，人口集聚带来的需求是产业集聚扩张和的前提，也是产业分工细化和服务业发展的基础。目前第三产业大发展、对GDP贡献超过第二产业的局面将进一步被夯实。

随着城镇化的推进，地方政府对于第二产业和房地产的依赖将下降，房地产也将回归其本质——居住和产业发展的物质基础。城镇化内需与地方政府公共服务、税收将形成良性循环。另外，城镇化推进中的新增人口是楼市的有效需求，人口、产业、住房也将形成相互推动的良性循环。

(作者系深圳市房地产研究中心研究员)

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